2017年6月21日，“中国PPP协议发展及争端解决研讨会”在最高人民法院召开。来自全国人大法工委、最高人民法院、财政部、国家发改委、交通运输部、水利部、中国国际经济贸易仲裁委员会、北京仲裁委等相关部门的领导和同志，以及北京大学、清华大学、中国政法大学、中国社科院、对外经济贸易大学、南开大学、浙江大学等高校的专家学者参加了会议。我校法学院尹飞教授、曹富国教授应邀出席会议并做发言。研讨会由最高人民法院行政庭王振宇副庭长主持。最高人民法院党组副书记、副院长江必新大法官全程参加会议并进行了总结发言。
尹飞教授在发言中指出，近年来，在国家的大力推动下，我国PPP取得了很大发展，成为了重要的融资手段。最高人民法院未雨绸缪，对PPP纠纷解决进行专题的研讨，具有重要意义。PPP的形式多种多样，BT、BOT、BTO等传统模式，都可归于PPP的范畴。在讨论PPP纠纷解决时，首先应当确定我们所言的PPP究竟是哪一种模式，再分别确定其究竟涉及公权力的行使、国家公共管理职能的发挥，还是主要是国家所有权的行使，从而确定通过行政诉讼还是民事诉讼更能解决纠纷，合理平衡各方利益。目前的PFI模式是否符合我国法治体系、合乎我们当初的引进初衷，需要进行审慎的评估。尹飞认为，从我国PPP实践来看，未来的风险或者说可能的法律纠纷可能主要在以下方面：一是土地问题。目前主要通过划拨方式提供项目用地的土地使用权，这种做法是否符合土地划拨的有关规定，是否符合土地集约化利用的方向，是值得商榷的。其将来的构筑物产权等问题，更让人担忧。二是担保问题。由于土地方面的瑕疵，目前项目建设中的融资担保很少使用抵押等方式，主要是靠政府的安慰函之类的文书实现的。这种做法是否符合《中华人民共和国担保法》的要求仍有争议。真正的民营资本不愿进入，很大程度上与此有关。三是合同效力问题。在建筑类企业出资控股项目公司的情况下，其关联公司甚至自身承揽工程建设，这种做法是否构成对《中华人民共和国招标投标法》《中华人民共和国政府采购法》等的规避，相关的工程承包合同的效力如何，可能存在争议。他认为，PPP类型众多、权利义务关系复杂，很多法律风险还没有真正转化为法律纠纷，这种情况下，对于其纠纷解决，建议冷静观察，原则上先按民事诉讼处理，及时总结相关经验，待时机成熟时再对其中究竟为民事关系还是行政关系作出判断、权衡两种解决方式的利弊，再最终作出决断。
曹富国教授在发言中指出，PPP协议的性质问题，本质上是政府合同的性质问题。从比较法的角度看，政府合同的性质有两种。一种以法国行政合同为代表，另一种以英国普通法合同为代表。普通法系国家基本都是英国模式；大陆法国家在这个问题上有分歧，西班牙、葡萄牙、希腊等国家采用了行政合同模式，而德国、荷兰、意大利等国则基本适用私法合同。两种模式似乎都不影响其法治发展的发达程度。我们的立法和司法实践一直倾向于适用民事法律和民事诉讼。我们需要思考的问题是，传统民法对涉PPP协议纠纷是否存在难以有效调整问题，以致于我们必须走向行政合同和行政诉讼这一另一模式？这个问题需要得到更进一步研究。另外，PPP的形态也可能影响我们对PPP协议性质的把握。PPP形态丰富，既有典型形态，也有不典型形态。典型形态如以英国为代表的PFI模式，以法国为代表的特许经营模式。从欧洲比较法上看，这两种模式曾经相互区分，但现在又出现了互相交融的趋势。中国在引入这些典型PPP形态时，也发展出了大量不典型的PPP形态或者综合型PPP形态。这导致了PPP形态的多样化和复杂化，也使得PPP协议关系变得多样化和复杂化。由此，对这些协议性质的认识，可能不能简单化。
